Análisis crítico de la nueva Ley de Presupuestos Mínimos de Residuos Industrial Nº 25.612

Más allá de los múltiples defectos de esta norma, el desafío consiste en asegurar una interpretación funcional de la misma, teniendo en cuenta los vetos introducidos a su texto por el Poder Ejecutivo Nacional.

Una Ley Ambiental Desacertada
La Ley Nacional de Presupuestos Mínimos para la Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios Nº 25.612 (en adelante, la "LRIAS") constituye un ejemplo acabado acerca de cómo NO debe ser una ley ambiental.
El Proyecto de Ley aprobado de manera irreflexiva por ambas Cámaras del Congreso Nacional fue vetado parcialmente por el Poder Ejecutivo Nacional. Esto evitó que sus dos innovaciones más cuestionables provocaran daños mayores a la seguridad jurídica. Nos referimos al veto de su Régimen de Responsabilidad Penal y al veto de su Artículo 60, que disponía la derogación de la Ley Nacional de Residuos Peligrosos Nº 24.051 ("LRP"). Analizaremos ambos vetos en el título siguiente.
A pesar de estos vetos acertados, pero insuficientes, el texto promulgado de la LRIAS agrega incertidumbre a la comunidad empresaria en el momento menos indicado: justamente cuando se necesita más que nunca trabajar seriamente para establecer reglas claras que permitan comenzar a revertir el proceso de desinversión industrial que nuestro país padece desde hace varios años.
Tal como surge de su simple lectura, el régimen de la LRIAS resulta redundante con relación al de la LRP. Esto es así dado que la LRIAS, aunque se autotitula como una ley "de presupuestos mínimos", no debe ser considerada como tal. Basta con examinar su texto para concluir que la LRIAS solamente establece "lineamientos generales". El concepto de "presupuesto mínimo", reservado a todo aquello que resulta medible y cuantificable, es por completo ajeno a la LRIAS.
Lo sepan o no sus promotores y los legisladores que la votaron, la LRIAS:
q Genera inseguridad jurídica a punto tal que hasta podría impulsar una "industria del juicio ambiental", en razón de que su ambigüedad puede ser invocada para equiparar "residuos industriales peligrosos" con "residuos industriales no peligrosos".
q Mezcla indebidamente y sin condicionamiento alguno conceptos que merecen distinciones como el de "residuos peligrosos", "substancias peligrosas" y "emisiones gaseosas" al establecer dentro de la definición de "residuo industrial" a los "residuos gaseosos", aún los que resulten de eventuales emergencias o accidentes, contradiciendo así antecedentes jurisprudenciales que habían aclarado este aspecto dentro del régimen de la LRP.
- Incrementa los costos industriales al exigir seguros que no existen en el mercado.
- Dificulta la actividad productiva al obstaculizar la importación de rezagos, subproductos y remanentes necesarios para procesos productivos.
- Agrava el problema irresuelto de la interjurisdiccionalidad.
- Puede generar nichos de corrupción administrativa, dado que permite al Estado arrogarse la facultad de reglamentar la clase de tecnologías a ser utilizadas para el tratamiento de residuos industriales, pretensión poco realista en una época signada por el avance tecnológico.
- Establece disposiciones insólitamente inconstitucionales y violatorias del derecho a la defensa en juicio y a la igualdad, tales como la extensión de la responsabilidad administrativa de la Empresa a sus funcionarios pertenecientes a sus niveles directivos, de alta gerencia y de cuadros medios.
Entre los pocos aciertos de la LRIAS debemos contabilizar la eliminación de la responsabilidad "de cuna a tumba" del generador de residuos industriales cuando los mismos sean utilizados como insumo de otros procesos.

Dos Vetos Acertados pero Insuficientes
Como dijimos, el Poder Ejecutivo Nacional vetó parcialmente las dos innovaciones más cuestionables de la LRIAS, a saber:
- Su Régimen de Responsabilidad Penal, lleno de tipos delictivos ambiguos y amplísimos, además de bienes jurídicos tutelados francamente risibles, que castigaban la extinción de cualquier especie de ser vivo, por perjudicial que fuera, lo cual podía tornar punible, por ejemplo, la erradicación de la vinchuca.
- La derogación del régimen de la LRP que, por perfectible que sea, resulta mucho mejor que un régimen no autosuficiente como el que establece la LRIAS.
Estos vetos fueron introducidos a través del Decreto Nacional Nº 1343/02 (en adelante, el "Decreto").
En nuestra opinión, la LRIAS debió haber sido vetada totalmente por el Poder Ejecutivo Nacional, lo cual no ocurrió seguramente por haber prevalecido las consideraciones políticas en lugar de los criterios técnicos y científicos que un tema tan importante merecía, todo ello en desmedro de la sensatez y la responsabilidad.

Ante el Hecho Consumado
Con la promulgación de la LRIAS debe iniciarse el camino de su interpretación, que debe estar orientada a efectos de tornar funcional su régimen.
Una primera pauta para la interpretación de la LRIAS sería que su régimen debe compatibilizarse con el de la LRP, al cual no deroga.
Algunas opiniones, basándose en los considerandos de la LRIAS, indican que lo único que el Decreto no deroga de la LRP es su Régimen de Responsabilidad Penal. Se trata de una posición equivocada. Una de las reglas fundamentales de interpretación legal señala que lo único que cuenta es la parte dispositiva de la norma. En el caso del Decreto, su parte dispositiva elimina sin medias tintas la derogación de la LRP y de toda otra norma que se oponga a la LRIAS.
Consecuentemente, la legislación provincial se mantiene también plenamente vigente, lo cual preserva los avances de provincias como Buenos Aires, Santa Fé, Mendoza, Tierra del Fuego, Neuquén y otras que cuentan con normas ambientales que aventajan en muchos aspectos a las nacionales.
Tampoco es de aplicación la regla que dice que "la ley posterior deroga a la anterior", dado que esta vez una norma expresa indica que la LRP no está derogada. No puede haber una derogación implícita frente a una norma que explícitamente indica lo contrario.
Reflexión Final
Argentina es un país ambientalmente intermedio, cuya legislación se sitúa menos lejos de los países desarrollados que de aquellos cuya normativa ambiental es virtualmente inexistente. Lamentablemente, la tendencia es hacia el estancamiento, no hacia la superación. El principal defecto del sistema legal ambiental argentino es la falta de controles eficaces y ecuánimes para todos los distintos sectores que componen la comunidad industrial del país.
Dentro de ese contexto, la sanción de una norma como la LRIAS debe ser vista como un claro retroceso, en razón de sus defectos, su ambigüedad, su redundancia y su falta de autosuficiencia.
El proceso de su elaboración y de su aprobación legislativa, así como el desperdicio de la primera oportunidad del país de contar con su primera ley de presupuestos mínimos, provocan un justificado desaliento frente a tanta improvisación.
El nivel ambiental alcanzado en los últimos años en el país en materia legislativa; empresarial; técnica y profesional no se compadece con el de una norma tan desacertada como la LRIAS.
El camino futuro parece ser el siguiente: o bien se compatibiliza el régimen de la LRIAS con el de la LRP por vía interpretativa, o la Autoridad Ambiental Nacional inicia un difícil proceso de depuración de los múltiples defectos de la LRIAS por vía reglamentaria, con resultados inciertos.
En un contexto como el actual, quizá sería demasiado pedir que el Congreso Nacional derogue esta ley tan defectuosa a través de otra, y que reinicie, esta vez con seriedad, el camino de dar al país verdaderas normas de presupuestos mínimos.

* Por R. EUGENIA BEC y HORACIO J. FRANCO
Los autores son socios del Estudio Bec - Abogados Consultores en Legislación Ambiental. Email: info@estudiobec.com.ar